三、新型农村集体经济促进城乡融合的现实挑战
在城乡融合的时代背景下，治理是决定新型农村集体经济组织能否行稳致远的关键。农村集体产权制度改革以来，虽然多数村庄形式上建立了现代企业式的治理架构，但在实际运行中，内部治理的失序与外部市场适应能力的低下，共同构成了其发展的 "软肋"。
第一，内部治理结构形式化，决策与监督机制失灵。
许多农村集体经济组织虽然设立了股东（成员）大会、理事会、监事会等 "三会" 治理结构，但在实践中仍然存在村两委与农村集体经济组织负责人存在重合，在经营管理上容易形成 "家长式" 决策 [22]，"内部人控制" 控制的困境仍然存在。此外，"政经不分" 的问题还很突出，村级行政管理与新型农村集体经济经营管理的边界模糊，导致新型农村集体经济决策效率较低、科学性不足，容易错失市场机会。当前，部分农村集体经济组织的收益分配机制不规范、不透明，存在严重的 "代理人困境"。少数村干部可能利用信息不对称侵占集体利益，导致 "小官巨贪"" 干部经济 " 等问题时有发生，而普通集体成员的收益权、分配权得不到有效保障。
第二，新型农村集体经济外部市场适应能力差。
一方面，市场准入存在隐性壁垒。新型农村集体经济组织在进入市场时，面临资质、标准、品牌和渠道等多重壁垒。例如，从事农产品加工需要取得一系列生产许可和卫生认证，这对经营管理方式普遍粗放的新型农村集体经济组织而言难度很大。另一方面，要进入城市零售渠道，也面临高昂的入场费和激烈的品牌竞争。由于缺乏专业的经营团队和科学的决策机制，许多集体经济组织对市场需求变化不敏感，产业项目选择往往跟风模仿，而非基于自身资源禀赋和市场分析，导致产品同质化严重，缺乏缺乏品牌知名度和市场影响力，应对市场风险能力较差。
（五）转型动能较弱
对于新型农村集体经济而言，拥抱数字化、践行绿色化，是其实现跨越式发展、深度融入城乡融合进程的必然选择。然而，新型农村集体经济由于基础薄弱和动能不足，导致在转型道路上面临严峻挑战。
第一，在数字化转型方面，面临 "数字鸿沟" 与 "数据孤岛" 的双重困境。
首先，城乡数字基础设施与接入能力存在鸿沟。根据中国互联网络信息中心发布的第 56 次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至 2025 年 6 月，我国农村网民规模达 3.22 亿人，互联网普及率达 69.2%，占网民整体的 28.77%。尽管农村地区的网络覆盖已有极大改善，但与城市相比，在网络速度、稳定性以及 5G 等新一代信息技术的普及率上仍存在差距，形成了城乡间的 "数字鸿沟"。其次，数据要素的价值难以实现。新型农村集体经济在经营中会产生大量资产、资源和资金等数据，但由于基础设施和技术问题，还有数据的产权制度、流通交易制度和安全制度等不完善 [23]，广大农村集体经济组织对这些数据的应用开发程度明显不足，大量数据被搁置在数据平台无法得到使用 [24]，形成了一个 "数据孤岛"。
第二，在绿色化转型方面，面临技术与资金的双重门槛。
发展生态农业、循环农业、绿色农业是提升农产品附加值和市场竞争力的必然选择，也是实现乡村可持续发展的内在要求。一方面，绿色生产技术，如智能灌溉、病虫害绿色防控、有机肥替代、农业废弃物资源化利用等，往往需要较高的前期投入和专业的技术支撑。这对于本身就资金短缺、技术人才匮乏的农村集体经济组织而言，构成了难以逾越的 "资金技术门槛"。另一方面，绿色标准与认证体系构成市场准入新壁垒。城市消费市场对农产品的绿色、有机、低碳属性要求越来越高，相应的认证、追溯体系日益完善。要进入城市高端消费市场，农产品需要通过有机、绿色、无公害等认证，而认证过程本身不仅成本高昂，且标准复杂、流程繁琐，这无疑增加了新型农村集体经济组织进入绿色消费市场的难度。
在国家大政方针指引下，各级政府应多措并举、综合施策，并且着力提高政策的精准性和有效性，为新征程新型农村集体经济促进城乡融合提供良好的政策环境。
一是完善法律保障体系。以《农村集体经济组织法》的全面实施为契机，推动地方出台针对性强、可操作的配套政策，细化农村集体经济组织的登记赋码、经营管理、收益分配、破产清算等操作规范，确保法律政策落地生根。如广东省出台了《广东省新型农村集体经济发展促进条例》，建立健全统筹协调机制和监督管理体系，支持农村集体经济组织依法自主发展新型农村集体经济。同时，强化顶层统筹，可以在国家和省级层面建立由农业农村部门牵头，发改委、财政、税务、金融、自然资源、市场监管等部门共同参与跨部门协同机制，共同助力新型农村集体经济发展。
二是优化政策支持体系。发展壮大新型农村集体经济，必须进一步从人才、土地、财政、金融和税收等方面出台配套支持政策 [25]。首先，要加大财税政策支持。从财政支持角度来讲，针对村集体主导的合作社运营和农业产业化项目，可以建立 "三优先" 的扶持机制，即资金分配上优先保障、项目布局上优先安排、服务采购上优先支持；从税收政策角度来说，农村集体经济组织依法享受税收优惠。因此，要创新财税优惠政策，增加税收减免优惠和拓宽税收优惠政策范围。其次，加大金融政策支持。金融是新型农村集体经济发展的 "助推器"。在加强金融监管和风险防控的前提下，可以引导金融机构创新针对新型农村集体经济的金融产品，扩大集体资产抵押融资范围，建立农村产权抵押贷款风险补偿机制，提高普惠型涉农贷款的覆盖面和精准度。
三是加强政策执行监督。针对干部的思想认识问题，应重点普及常态化的乡村干部队伍政策解读和宣传、综合素质拓展教育和现代化技能培训 [26]，完善政策执行考核与监督机制，将新型农村集体经济发展纳入地方政府重点考核指标，明确考核标准和奖惩措施，激发政策执行动力。
（二）整合要素资源，夯实城乡融合发展根基
习近平总书记强调："推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置"[14] 169。针对新型农村集体经济生产要素短缺的困境，必须着力破除城乡要素流动的制度壁垒，构建一个引导各类优质生产要素向乡村回流和集聚的有效机制。
一是实施 "内培外引" 并举的人才集聚工程。促进城乡人才资源双向流动，为发展壮大新型农村集体经济提供更多的人才支撑。一方面，在农村内部，注意通过系统性培训提升村 "两委" 干部的现代经济管理能力和市场开拓能力。同时，完善村内部优秀青年人才的选拔培育体系，吸引有理想、有能力、有奉献精神的青年人才投身新型农村集体经济建设。另一方面，对农村外部，优化人才引进政策，给予返乡下乡人才户籍落户、子女教育、医疗保障、创业扶持等各方面的便利，完善人才激励和保障机制，为人才提供良好的工作和生活环境，确保人才能够留住并发挥实效。另外，可以探索城乡人才双向交流机制，鼓励城市的专业人才以灵活的方式参与新型农村集体经济的建设中来。
二是构建多元化资本形成机制。通过拓宽资金供给渠道，为发展壮大新型农村集体经济提供更多资金支持。首先，增强内源性资本积累能力。通过土地流转、闲置宅基地盘活、集体经营性资产出租等方式，增加集体经济组织的经营性收入，增强自我造血能力。其次，发挥财政资金的撬动作用，引导更多金融资本和社会资本通过参股、合作等方式有序参与新型农村集体经济发展，鼓励耐心资本参与新型农村集体经济中长期项目建设。最后，对农村集体经济的资产负债情况进行动态监测，注重防范化解乡村债务风险 [27]。
三是促进农地资源规模化整合。在坚持农村土地集体所有的前提下，稳步推进 "三权分置" 改革，鼓励和引导农民以土地经营权入股等形式，组建土地股份合作社，将碎片化的土地集中起来，交由村集体经济组织统一规划、统一经营。同时，可以进一步盘活农村闲置和撂荒的土地资源。解决农地细碎化问题，使新型农村集体经济实现规模化经营，可以更好地利用现代科学技术和对接城市各类优质资源。
四是搭建城乡联动的技术转移与应用平台。加强农业技术研发与推广，加大对农业绿色技术、数字技术、精深加工技术等的研发投入，支持高校、科研院所与新型农村集体经济组织合作开展技术攻关，建立产学研合作基地。搭建城乡技术交流平台，促进城乡科技资源共享，推动城乡科技知识交流与培训。
城乡融合的主要任务之一就是要以产业融合发展促进农村现代化产业体系建设 [28]。产业融合是指不同产业之间通过相互渗透、交叉重组等方式，实现产业之间的协同发展。在城乡融合的进程中，新型农村集体经济可以有效实现产业与农村领域的衔接。而针对新型农村集体经济发展所面临的产业融合的链条短、层次低与枢纽弱等问题，需以延伸产业链、提升融合层次、强化县域枢纽功能为核心，深化城乡产业联动，构建城乡产业协同发展体系。
一是推动一二三产业深度融合，延伸产业链价值链。要支持新型农村集体经济组织发展农产品精深加工，建设标准化加工厂房，引进先进加工设备，开发高附加值的农产品加工产品，推动农业产业化发展。同时，又要依托乡村特色资源，发展乡村旅游、休闲农业、康养产业、农村养老等服务业，挖掘农业的生态价值、文化价值、休闲价值，积极探索产业融合的新模式和新业态。
二是强化县域产业枢纽功能，构建城乡产业协作体系。县域是城乡产业融合发展的主战场，新型农村集体经济又是县镇村联动发展的重要纽带。加强县域产业统筹规划，制定县域城乡产业融合发展规划，统筹城乡产业布局，支持新型农村集体经济组织融入县域产业体系，为县域主导产业提供原料供应、配套加工等服务，形成上下游产业协同发展的格局。建立县域产业联动机制，加强县乡村三级产业联动，推动产业资源在县域范围内优化配置，提升县域产业对新型农村集体经济的辐射带动能力。
三是畅通城乡市场循环，建设一体化流通网络。加快补齐农村物流基础设施短板，支持新型农村集体经济组织参与建设产地仓储保鲜、冷链物流等设施，构建从田间到餐桌的高效、低成本流通体系。由于单打独斗的新型农村集体经济实力薄弱，应该大力提倡各个农村集体经济组织之间的联合，组建集体经济联合体，实现 "抱团出海"，即在城市社区设立农产品直供、体验店，或与城市大型商超、餐饮企业、机关食堂建立长期稳定的供销关系，打通城乡市场之间的壁垒，让农村的优质产品和服务能够顺畅地进入城市消费市场。
在推进乡村全面振兴的时代趋势下，要加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，才能更好地推动城乡融合。新型农村集体经济组织是完善乡村治理机制，推动基层治理现代化的重要基石 [29]。发展壮大新型农村集体经济能为乡村治理提供经济支撑，也能通过利益纽带使村民积极配合、参与乡村治理 [30]。
一是规范内部治理，提升治理规范化水平。在党支部领导下，建立和完善新型农村集体经济 "三会" 治理结构，明确各机构的职责和运行规则，形成决策、执行、监督相互制衡的治理机制。因地制宜地推动 "政经分开" 改革，积极探索村集体经济组织和村级组织在人员、财务、资产、账目上的分离，更好地发挥集体经济组织的经济功能。对于具备条件的新型农村集体经济组织，鼓励其通过市场化方式选聘职业经理人，实现所有权与经营权的分离，提升专业化经营水平。
二是提升市场适应能力，增强市场竞争力。要明确市场定位，引导新型农村集体经济组织深入调研市场需求，结合自身资源禀赋和优势，找准市场定位，构建区域性农产品品牌，开发满足城乡居民多元化、个性化需求的产品和服务。各级政府可以进一步优化政策支持，通过设立资质认证 "绿色通道"，并提供免费咨询和技术辅导，对于获得各类生产许可和质量体系认证的新型农村集体经济组织可以设立专项资金给予补贴和奖励。
三是强化治理协同，畅通城乡融合对接渠道。要加强与政府治理的协同，建立政府与新型农村集体经济组织的沟通协调机制，政府部门减少不必要的干预，加强政策引导、服务支持和监督管理，为新型农村集体经济组织发展提供明确的方向指引。要加强与市场治理的协同，建立城乡市场信息对接平台，为新型农村集体经济组织提供市场信息、技术支持、法律咨询等服务。通过建立城乡治理协同机制，推动城市治理经验向农村延伸，促进城乡治理标准一体化，提升新型农村集体经济组织的治理水平和城乡融合的对接效率。
习近平总书记强调："我们要加强经济技术合作，加速数字化绿色化协同发展，推进能源资源、产业结构、消费结构转型升级，推动经济社会绿色发展。"[31] 数字化绿色化转型乏力，阻碍了新型农村集体经济实现跨越式发展，削弱了其在城乡融合进程中的桥梁和纽带作用。因此，破解数字化与绿色化转型难题，不仅是新型农村集体经济自身生存与发展的需要，更是关系到城乡融合能否向更高层次、更高质量迈进的全局性问题。
一是实施数字化赋能行动，跨越 "数字鸿沟"、联通 "数据孤岛"。一方面要加快农村新基建。持续推进农村 5G 网络、物联网等信息基础设施建设，实现 "数字乡村" 网络全覆盖，缩小城乡数字基础设施差距。同时，大规模开展农民数字素养与技能培训，让智能设备成为农民的 "新农具"，让数据成为新型农村集体经济的 "新农资"。另一方面，建设一体化数字管理平台。在县域层面，整合各部门涉农数据，打通数据壁垒，建立农村集体经济云平台，以数字技术赋能优势，优化村集体组织的资源要素配置体系、经营管理体系、收益分配体系，提升新型农村集体经济发展效率。
二是实施绿色化引领行动，加快绿色化转型进程。利用城乡两方面资源，坚持构建城乡联动的绿色资金和技术的支撑体系。在资金支持方面，可以设立县域绿色转型专项基金，统筹财政支农资金、普惠金融资源和城市社会资本，重点支持农村集体经济组织的绿色技术改造、生态农业建设。在技术支持方面，推动城市绿色技术向农村转移，建立产学研联合体，免费或低价提供智能灌溉、病虫害绿色防控等适用技术。同时，简化绿色认证流程和降低准入成本。通过衔接城乡绿色认证标准，推动城市绿色认证机构下沉县域，简化新型农村集体经济组织的有机、绿色、无公害认证流程，缩短认证周期。