摘要： 新时代新征程推动城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。发展新型农村集体经济作为新时代农业农村改革的关键举措，既是贯彻乡村全面振兴战略的重要途径，也是实现城乡融合发展的重要载体。从理论逻辑看，新型农村集体经济可以通过促进资源统筹和要素流动、产业融合与县域发展、空间协同与治理优化、利益共享与共同富裕为城乡融合发展提供支撑。然而，现实中新型农村集体经济促进城乡融合仍然面临政策支持障碍薄弱、生产要素短缺、产业融合困境、治理体系短板和转型动能较弱等现实挑战。应通过强化政策赋能、整合要素资源、深化产业联动、完善治理体系、注入转型动能等方式进一步助推城乡融合发展。
关键词： 新型农村集体经济 城乡融合 乡村全面振兴 中国式现代化
一、引言
2025 年 12 月 30 日，习近平总书记在中央农村工作会议上指出："2026 年是 ' 十五五 ' 开局之年，做好 ' 三农 ' 工作至关重要。要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，锚定农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴，推动城乡融合发展。"[1] 党的二十届三中全会明确指出："城乡融合发展是中国式现代化的必然要求"[2]。党的二十届四中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中进一步提出："坚持把解决好 ' 三农 ' 问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展。"[3] 新时代新征程，党中央、国务院之所以高度重视城乡融合发展，是因为城乡融合发展事关国家的发展全局和长远大局，不仅是全面推进乡村振兴的关键举措，也是实现经济高质量发展的必然要求。同时，发展新型农村集体经济作为新时代农业农村改革的核心抓手，也是实现城乡融合发展的重要载体。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新型农村集体经济的发展，明确指出："要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。"[4] 280 党的二十届四中全会再次强调："支持发展新型农村集体经济"[3]。根据相关数据显示，2012 年农村集体经济总资产为 2.18 万亿元，总收入为 3576 亿元 [5]，经过十多年的发展，截至 2023 年底，农村集体经济资产达到 9.61 万亿元，总收入增长到 7157 亿元 [6]。可见，新时代新征程，新型农村集体经济的实力显著增强，为促进城乡融合发展打下了坚实的基础。
二、新型农村集体经济促进城乡融合的理论逻辑
中国式现代化是城乡融合发展的现代化，与资本主义城乡对立的现代化有本质区别。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，发展新型农村集体经济是破解城乡二元结构、促进城乡融合发展的关键路径。深入探究新型农村集体经济促进城乡融合的内在逻辑，可为进一步推动城乡融合发展提供有力支撑。
（一）资源统筹与要素流动
资本主义城乡对立表现之一为城乡生产要素流动的扭曲。资本出于逐利本性，驱动生产要素单向度向城市集聚，最终导致 "城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散"[5]。马克思、恩格斯曾经尖锐地批判："资产阶级使农村屈服于城市的统治"[6] 32，这种统治不仅表现为政治上的压迫，更体现为经济上要素和资源的掠夺，即劳动力、土地等生产要素被城市强制吸纳，而农村自身则陷入 "要素空心化" 的发展困境。中国特色社会主义制度下的城乡融合本质上是社会主义公有制对资本主义私有制下城乡关系异化的历史超越。
习近平总书记强调："要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒"[7] 66。而适应不断完善的社会主义市场经济体制的新型农村集体经济在此过程中扮演着不可替代的枢纽角色。这是因为新型农村集体经济一方面保持集体所有制根基，延续了传统模式中组织动员、风险共担等制度优势；另一方面通过渐进式改革路径，重构了要素配置方式和治理机制，形成与现代农业生产力水平相适应的经济运行体系。
新型农村集体经济是推动城乡资源统筹和要素高效流动的重要载体。对内而言，新型农村集体经济组织以集体利益为纽带，通过统筹村内分散的土地、劳动力、闲置资产等资源和培育乡村特色产业，可以显著提升乡村内生发展能力与资源利用效率。正如马克思所指出的 "不仅是通过协作提高了个人生产力，而且是创造了一种生产力，这种生产力本身必然是集体力"[8] 378。换言之，通过科学治理与激励机制相结合的新型农村集体组织，其产生的协作效能能够超越个体效能简单相加的总和。对外而言，新型农村集体经济组织以社会主义市场经济为导向，打破了资本对城乡要素流动的垄断性支配，通过承接政府公共项目、让渡部分集体资产权能、精准对接城市市场需求等方式，实现对政府公共资源、城市市场资源和社会公益资源的精准吸纳。这些内外互动机制使农村集体经济组织能够有效整合内部结构与外部环境资源，成为推动城乡要素高效对接与流动的重要桥梁 [9]。
（二）产业融合与县域发展
资本主义大工业的发展，也造成了城乡产业的尖锐对立。马克思在《资本论》中深刻指出："在农业领域内，就消灭旧社会的堡垒 ——' 农民 '，并代之以雇佣工人来说，大工业起了最革命的作用"[8] 578。资本主义生产方式使农业从属于工业，乡村沦为单纯为城市工业提供原材料、劳动力和市场的附属地，进而导致工农业发展的脱节与乡村产业的单一化、边缘化。这种产业对立，使乡村丧失了内生发展能力，其经济命脉完全受制于城市资本和市场波动，进一步固化了城乡间的剥削关系。因此，马克思、恩格斯指明城乡融合的方式是 "把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭"[6] 50。新征程推动城乡融合，要将县域作为关键切入点，强调发展县域经济，推动农村一二三产业融合发展。新型农村集体经济能够有效整合农村分散的产业资源，凭借独特的政治优势和组织优势降低产业融合的交易成本，克服小农户难以承接复杂产业形态的局限，使其在城乡产业融合中发挥着独特作用。
新型农村集体经济可以有效促进城乡产业融合，具体机制表现为三个方面。一是，纵向延伸与横向拓展的产业链整合机制。纵向看，新型农村集体经济凭借其产业资源统筹能力，向上延伸发展绿色农业、定制农业，建立直供城市社区的农产品供应链；向下延伸发展农产品加工、仓储物流、品牌营销，提升附加值。横向看，其可以利用乡村生态、文化资源，发展乡村旅游、休闲康养、文化创意等新业态。二是，"县域 - 园区 - 集体" 三级联动的发展承载机制。习近平总书记强调："率先在县域内破除城乡二元结构"[7] 66，其重要抓手就在于发挥新型农村集体经济在县域产业布局中的节点作用。新型农村集体经济可以积极融入县域经济发展规划，通过集体建设用地入股、标准厂房共建、配套设施共享等方式，参与县域产业园区、特色小镇、创新创业平台建设。这既为县域产业升级提供了空间和要素支撑，也使集体经济得以分享县域经济发展的红利，形成 "县域经济带动集体经济，集体经济服务县域经济" 的良性循环。三是，数字赋能与业态创新的动力转换机制。新型农村集体经济可通过发展数字技术、智慧农业、农村电商、数字文旅等新业态，将小农户纳入数字化产业链，使乡村产业能够直接对接全国乃至全球市场。
（三）空间协同与治理优化
城乡对立不仅表现在经济和产业上的分割，也深刻体现在空间上的隔离与社会治理上的断裂。资本主义城市化进程，本质上是资本空间的生产与再生产的过程，在资本的推动下，城市具有乡村所无法比拟的空间优势，并生产出城市和乡村的空间对立 [10]，最终导致了 "中心 — 边缘" 的空间结构，乡村沦为 "废弃物排放场"[11]。马克思、恩格斯观察到，这种城乡之间的对立 "把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物"[5] 556，人的活动和能力被局限在片面的空间范围内，阻碍了人的全面发展。中国推进城乡融合，致力于构建新型城乡关系，核心维度之一在于推动城乡空间格局的优化与治理体系的一体化。这要求超越资本主导的城乡空间结构，坚持以人民为中心规划城乡发展，促进城乡基础设施互联互通、公共服务普惠共享。新型农村集体经济以土地集体所有制为基础，天然具有空间属性和治理功能，成为整合农村山水林田湖草沙等空间资源、参与城乡空间规划、链接国家治理与乡村社会的关键力量。
习近平总书记明确强调："要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，…… 形成生产、生活、生态空间的合理结构"[4] 62。在生产空间上，新型农村集体经济组织可以通过设立土地股份合作社、开展土地信托等方式，将分散在农户手中的土地经营权集中起来，为实现适度规模经营促进邓小平多次强调农业农村的 "第二个飞跃" 创造条件。在土地集中后，新型农村集体经济组织可以更好地运用卫星遥感、GIS 和物联网等新兴技术对区域内的生产空间进行统一规划和综合整治。同时，还可以通过 "跨村联营"" 区域共营 ""飞地抱团" 等模式实现生产空间的跨区协同与城乡联动。在生活空间上，新型农村集体经济可以通过投资基础设施和整治人居环境来进一步优化农村生活空间，通过推动城乡基本公共服务均等化来全面提升农村生活空间的品质。在生态空间上，一方面，新型农村集体经济组织作为乡村生态资源的所有者，有权利和义务守护区域内土壤、空气、水源、森林等生态要素，维护生态系统的完整性和稳定性；另一方面，新型农村集体经济具有促进自然资源开发与推进生态产业化的资产增值的重要作用 [12]，可以在城乡之间建立起一条清晰的生态价值链，逐步形成城市提供工业品和服务、乡村提供农产品和生态产品的城乡功能分工新格局 [13]。
（四）利益共享与共同富裕
资本主义城乡对立所带来的贫富分化是生产资料私有制下的必然结果。正如马克思所指出："城乡之间的对立只有在私有制的范围内才能存在"[5] 556。资本在城乡间的运动，不仅造成财富在城市一端积累，贫困在乡村一端积累的极化现象，更在生产过程中不断再生产出这种不平等的阶级关系和社会结构。因此，要消除城乡对立、实现城乡融合，根本前提在于消灭资本主义生产资料私有制，建立生产资料公有制，从而为消除阶级对立、实现社会财富的公平分配和人的解放创造条件。恩格斯在《共产主义原理》中论述了废除私有制的主要结果，明确指出："通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展"[6] 90。中国推进的城乡融合发展，以扎实推动全体人民共同富裕为根本归旨。
习近平总书记明确指出："实现共同富裕是社会主义的本质要求"[4] 316，"中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化"[14] 9。新型农村集体经济作为社会主义公有制经济在农村的重要实现形式，可以将农村丰富但分散的生产要素组织为集体生产要素，进行规模生产，实行按劳分配与按股分配，实现既保证劳动者个人权利和权益，又取得组织起来扩大生产、提高生产化程度的双重收益，使劳动者逐步走向共同富裕 [15]。
发展壮大新型农村集体经济可以进一步缩小城乡收入差距，促进城乡共同繁荣发展。其一，多元化的增收渠道，推动农民持续稳定增收。既有通过土地承包权获得的经营性收入或流转租金，也有在集体或引入企业就业获得的工资性收入，还有凭借集体资产股份获得的分红等财产性收入。其二，优化利益分配机制，使农民共同受益。新型农村集体经济通过建立科学的收益分配机制，确保每个成员都能够公平分享集体经济发展带来的成果。其三，提升农村公共服务水平。现阶段，城乡差距最直观的是基础设施和公共服务差距 [4] 243。新型农村集体经济组织可以将提取的公积金和公益金用于提高教育、医疗、文化等农村公共服务水平，也可以通过投资改善农村交通、水利、电力等基础设施，提升农村生产生活条件。
三、新型农村集体经济促进城乡融合的现实挑战
（一）政策支持障碍
党的十八大以来，关于推进集体产权制度改革、壮大农村集体经济发展的政策文件日趋增多。从 2025 年 5 月开始实施的《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）明确提出，要促进新型农村集体经济高质量发展，并以法律的形式规范了农村集体经济组织的各项内容，以及支持农村集体经济发展的各项政策。但针对新型农村集体经济的政策支持体系尚未根据集体产权制度变革及城乡关系转变的变化进行适应性调整，呈现出不配套、不匹配、不衔接等突出问题。具体而言：
第一，政策体系的配套性和协同性不足。
发展壮大新型农村集体经济是一项系统工程，需要财政、税收、金融、人才、土地、工商、法律等多方面政策的协同发力。然而，各部门政策往往各自为政，尚未形成一个完整、闭环的政策支持体系。虽然中央宏观政策引领颇多，但地方配套细化政策还较为欠缺。如部分省份还尚未出台匹配《农村集体经济组织法》的实施细则，农村集体经济组织登记赋码、经营管理、收益分配等环节仍然缺乏具体操作规范。
第二，政策支持精准性不够。
在财政支持方面，对新型农村集体经济的资金扶持多侧重 "输血式" 补助，"造血式" 扶持还不足。在税收优惠方面，多数地区未针对新型农村集体经济组织出台相应税收优惠政策，仍按普通企业标准征税，经营负担较重；同时，税务部门未将新型农村集体经济组织纳入税务系统，导致新型农村集体经济组织在开展业务时无法获得合法票据 [16]。
第三，政策执行力不够。
一些基层干部对发展新型农村集体经济的重要性和复杂性认识不足，存在畏难情绪，甚至推诿回避，导致政策执行打折扣；同时，部分地方政府缺乏对村级农村集体经济组织的具体指导、过程监督和能力建设支持。
（二）生产要素短缺
城乡融合的核心是要素的双向自由流动与平等交换。然而，当前城乡之间要素单向流动的格局并没有得到根本性的扭转。在人才要素方面，存在 "留不住" 和 "引不进" 的现象。一方面，随着城镇化进程的推进，由于城乡在就业机会、收入水平、公共服务、文化生活等方面的显著差距，农村青壮年劳动力和高素质人才大量外流的趋势仍在持续。根据相关数据显示，2024 年全国农民工总量 29973 万人，其中外出农民工 17871 万人，占比达到 59.6%。这导致农村的人口结构老龄化、低学历化的问题突出，在城乡融合的大背景下，难以带领新型农村集体经济实现转型升级和高质量发展。另一方面，农村在生活环境、职业发展空间、薪酬待遇等方面对城市人才缺乏吸引力，使得农村引进人才较为困难，加之缺乏较为完善的人才培育和激励机制，这导致新型农村集体经济组织普遍面临 "人才荒"。
在资本要素方面，新型农村集体经济面临 "内源性积累不足、外源性融资困难、债务负担沉重" 的困境。长期以来，许多农村集体经济组织收入来源单一，主要依靠资源发包、物业租赁等传统方式，经营性收入占比低，且不稳定。另外，大部分农村集体经济由于没有统一经营的产业，长期依赖财政补贴。在融资方面，由于法人地位不清晰、有效抵押物缺乏、信用体系不健全等原因，加之农村产业周期长、风险高，新型农村集体经济很难从正规金融机构获得贷款。与此同时，村级债务正成为新型农村集体经济发展的巨大的现实障碍。据统计，全国农村集体经济组织负债总额持续增长，较 2022 年增加 100 亿元，部分地区农村集体资产负债率超过 50%[17]。因此，2025 年中央一号文件明确强调："不对集体收入提硬性目标，严控集体经营风险和债务"[18]。
在土地要素方面，细碎化仍然是制约新型农村集体经济规模化的重要因素。据农业农村部数据，土地确权后全国户均承包地面积仍不足 7.5 亩，户均地块数却高达 5.5 块 [19]，农地细碎化问题突出。在技术要素方面，技术引入渠道不畅与应用转化能力薄弱。要将农业建成现代化大产业离不开先进技术的支撑。但是，大多数农村集体经济组织由于规模小、资金少、人才缺，自身不具备技术研发能力，对外部新技术的引进和应用也面临重重困难。一方面，农业科技成果转化率不高，科研院所的成果与小农户及农村集体经济组织的实际需求存在脱节。另一方面，即使引进了新技术、新设备，也常常因为缺乏配套的专业技术人员和管理能力，导致技术应用效果不佳。
（三）产业融合困境
城乡产业融合是城乡融合发展的基础和根本，产业融合的程度决定了城乡融合发展的质量和进程 [20]。然而，当前新型农村集体经济的产业发展还存在链条延伸不足、融合层次偏低等问题。
第一，产业链条短、结构单一，附加值创造能力弱。
不少地区的新型农村集体经济产业仍然停留在资源出租或者传统的农业种植和畜牧养殖业阶段，农业与食品加工、冷链物流、品牌营销、休闲旅游、文化创意等二三产业的融合发展程度不高。同时，当乡村旅游、乡村民宿等热门业态出现时，又容易出现盲目跟风、模式雷同等问题，导致新型农村集体经济产业陷入低水平同质化竞争，难以形成可持续的竞争力。
第二，产业融合层次偏低，城乡市场联结不紧密。
尽管一二三产业融合已经被广泛提倡，但很多新型农村集体经济的产业融合层次还停留在 "产业相加" 的层面，难以形成对城市消费市场的持续吸引力。这种浅层次的融合，未能有效利用乡村的生态、文化、空间等多重价值，也未能将城市的资金、技术、人才、消费需求等要素深度嵌入乡村产业发展中。
第三，县域产业枢纽功能发挥不充分，未能形成有效带动。
县域是城乡融合发展的重要节点和基本单元，是连接城市和乡村的产业枢纽。但是，许多县域自身还存在产业发展动力不足、发展要素流动不畅、经济发展不平衡等问题 [21]，导致县城和中心镇的产业集聚和辐射带动能力不足，未能有效整合区域内的乡村资源，也未能为新型农村集体经济提供稳定的产品销路、技术支持和要素供给。新型农村集体经济难以融入县域乃至更大范围的产业分工协作体系中，其发展也就失去了重要的外部支撑和市场依托。