三、国家应相应采取的调节措施
国家对住房的调控不能仅限于房价，而要有健全的住房领域的法律法规体系，有完善的保障性住房的管理机构，对保障性住房政策要有长期周密的考虑和安排。
（一）迅速搞好公租房建设，让所有城市劳动者居有其屋
制定《住房保障法》，并以相关法律法规约束各级政府在公租房建设及运行中的相关义务和权利，尤其是依法建立完善的居民收入考核机制、公租房的承租条件和退出机制。要根据不同城市的经济社会发展状况，对收入群体和工龄进行划分，不同的收入层次和工龄对应可承租不同档次的公租房。收入达到高一层次时，应退出低档租金的公租房，进入租金高一档次的公租房。要考虑公租房建设运行成本，调动有能力的家庭自行解决住房的积极性。对不生育者要实行超过生育者的优惠住房政策，以利于较快提高人均住房水平。
公租房的建设要根据各个城市的经济实力和居民的收入状况，划分为若干个档次，分别在建筑面积、建设成本和舒适度上有所不同。例如，分别为40、70、100、130、160平方米等建筑面积。不同套型和档次的建筑成本不同，租金也不同。建筑档次越高，租金越向市场化租金靠拢。此外，小套型的公租房（如50平方米）在设计上应该考虑到将来可以相互打通，由两套小套型的住房变成一套大套型的住房，以便适应将来经济社会发展对居住条件改善的需要。
（二）加强对商品性住房市场的调控
高收入以上的城市家庭，其可支配收入高于平均水平，其住房问题自我解决的能力强，因而这部分家庭的住房问题通过市场来完成。高收人家庭的生活成本支付能力强，因此，商品性住房应该建在远郊。
高收入家庭的住房虽然主要靠市场调节，但必须有国家的调控。第一，我国是人多地少的国家，按2010年中国统计年鉴的数据，耕地面积只有18.26亿亩，逼近18亿亩耕地红线，人均耕地面积失守1.4亩，只有1.37亩，但目前耕地数量仍逐年减少，保护耕地面积的任务非常艰巨。因此，新开工建设的商品住房单套面积必须严格按照目前国家的规定，90平方米以内要占到70%，以后视各地情况变化应另行修订。第二，这几年某些地方的房价高飞猛进与各类炒房团不无关系。因此，各地政府早就应该出台对本地和外地居民购房的限制性政策，已经出台的政策今后应视情况继续完善。第三，商品房和保障性住房的价格是紧密相关的。一方面，商品房的价格越高，买不起房的人就越多，需要保障性住房的人就越多，反之则相反；另一方面，政府提供的保障性住房越多，就越能抑制商品房的价格上涨。对此，各级政府可以视不同时期和不同城市来加以调节。第四，要防止货币升值及过剩的国内资本，尤其是国际资本冲击房地产市场。日本房地产泡沫破裂的原因很多，但与大量国际资本进入日本的房地产业，刺激了房价上涨不无关系。目前，西方国家逼迫我国人民币升值，与当年美国、联邦德国、法国、英国与日本签订的“广场协议”有相似的情况。因此，应密切加以监控和限制。
（三）制定《住房租赁法》，促进住房租赁市场的健康发展
私人租赁市场是解决我国住房问题的重要组成部分。但是，长期以来，我国住房市场“重买轻租”，租赁市场发展滞后，缺乏监管，租赁市场不规范。房屋出租者随意终止承租合同或提价，中介不规范操作等不利于租赁市场健康发展的现象普遍存在。这导致许多人提前进入购房行列，从而推高商品房价格。为了规范住房租赁市场，使住房租赁市场健康发展，政府应该制定《住房租赁法》，法律要对租赁合同的签订、期限、解除、出租人和承租人权利义务等进行全面规定，核心侧重于强调对承租人权利的保护。
（四）对现有空置房和闲置房进行调控
国家应尽快开展一次全国性住房普查，摸清我国住房的家底，并参照其他国家的有关经验，对空置房和闲置房分别采取不同政策措施，促使其出租或出售。
空置房是指开发商已经建好并在两年内未租售的住房。截至2008年12月末，全国商品房空置面积1.64亿平方米，同比增长21.8%，增幅比1-11月提高6.5个百分点。其中，空置商品住宅9069万平方米，同比增长32.3%，增幅提高9.4个百分点。[1]对于空置房，政府应该制定相应的政策，促使其在一到两年内卖出去或者租出去，同时设法确保开发商约有10%-15%的净利润。对于没有出租和出售的空置房，政府应依据新的政策和法律法规，征收高于当地租金的空置费。这是因为，对空置房主要是促使其出售，让捂盘无利可图，要把捂盘所获得的利润以费用的形式征收。费比较灵活，税比较固定。因为不同时期的捂盘获得的利润差别较大，所以可征收空置费。征收标准，按高于捂盘期间这套房子出租时能够获得租金来征收，因为房价越高，租金一般也越高。
闲置房是指已出售但超过一定期限没有人入住的住房。世界各国对闲置房都进行严格调控管理，以避免资源浪费。荷兰法律允许人们人住闲置一年以上的住房。瑞典政府为了遏制闲置房数量上升趋势，除了加强租赁服务外，甚至将无人居住的住房推倒。在德国，业主必须使空房得到重新利用，在房屋闲置率超过10%的市镇，当地政府还会推倒那些无法出租的住房。法国的一些城市中，房屋闲置的第一年，业主必须缴纳的罚金为房款的10%，第二年为12.5%，第三年为15%，以此类推。丹麦政府则在50多年前就开始对那些闲置6周以上房屋的所有者进行罚款。在美国亚特兰大，在边远地区租房者不仅不用付房租，还能因为租住在偏远地区而得到补偿。在该城市一些地区，甚至还有业主出钱让人租住其房屋以逃避因房屋闲置而面临的处罚（美国的克利夫兰和巴尔的摩等城市也会将空置房推倒）。[2]参照有关国际经验，我国对闲置房也应该进行严格的调控。这是因为，闲置房浪费了有限的土地资源，造成对资源占有的不公平，进一步拉大了贫富差距，对构建和谐社会带来了负面影响。为了节约资源，盘活存量住房，对于闲置房，我国政府应该通过征收闲置税或其他相关手段来加以调节，促使其出租或出售。闲置税应该按闲置年限采用累进税率征收，闲置时间越长，税率越高。
外国更多是针对闲置房的政策，而较少有空置房的严重问题。国内理论界对空置房和闲置房这两个概念常混用。依据有关统计资料，我国现存的各类空置房和空闲房已有数千万套，与近几年的城市住房总需求大体相同，因而一旦实行这一新政，可以很快在住房总量上达到供求平衡，各地政府只需要拾遗补缺地建造一些公租房即可，从而解决政府大量建造公租房的资金问题和抑制房价上升的难题。
（五）对与上下辈同住或住在其附近的公租房申请者和商品房购买者，分别制定优惠政策
据国家人口计生委2003年预测，按总和生育率1.7计算，2010年中国65岁以上老年人口将占总人口的8.29%（按第六次全国人口普查公布的数据，2010年我国65岁的老人已占人口总数的8.87%，绝对数量为1.19亿人），2020年将占11.98%，2030年将占16.68%，2040年将占22.56%，2050年将占24.41%。从绝对数量来看，2010年中国65岁以上老年人口已达到1.19亿，2020年将增加到1.72亿，2030年将增加到2.42亿，2040年将增加到3.24亿人，2050年将增加到3.46亿人。因此，除了社会养老的模式以外，如何从住房政策上促进“以家为根”的家庭养老模式，将成为我国政府一件大事。
为了形成父母与子女能经常当面交流和相互照顾的和谐家庭格局，在新形势下弘扬我国尊老爱幼的传统美德，应分别制定与上辈或下辈（可规定年龄界限）同住或者住在其附近（可规定距离界限）的公租房申请者和商品房购买者的优惠政策。新加坡在这方面的经验值得借鉴。比如，“新加坡政府就通过提供优先选择权的方式，鼓励多代同堂。建屋局有15%的新建组屋是用来鼓励多代同堂而建的。同时还特意设计建造了三间一套和一间一套的相连组屋，既方便照顾老人，又能保证子女有自己的私生活。政策上，有倾斜的‘购屋津贴计划’和‘已婚子女优先计划’。‘购屋津贴计划’规定，第一次申购组屋者，若在公开市场购买一间靠近父母或者自己子女的组屋，可获得四万新元的购屋津贴。‘已婚子女优先计划’则规定，如果已婚子女在‘抽签购屋计划’和‘预购组屋计划’下申请组屋以便与父母同住或住附近，将比其他申请者多一倍的机会抽中。”[3]
（六）加强对商品房开发程序及合同的管理和完善
商品性住房的国有土地使用权以招标、拍卖、挂牌方式出让。国家对其调控主要是防止囤地、捂盘惜售、哄抬房价等扰乱房地产市场的行为。对于其通过招拍挂方式获得的国有土地使用权，必须严格按照《闲置土地处置办法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》的相关规定，按照合同约定日期动工建设并在约定的时间完成工程建设。对于未及时开工建设，或已开发建设面积占建设总面积比例不足1/3，或已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满一年的，应按上限征收土地闲置费。同时，应该按合同约定的时间完成工程建设，未及时完成工程建设的应按土地增殖的价格缴纳延期完工溢价款。开发完成的住房必须在规定的时间完成销售，未在规定时间完成销售的，延期归还银行贷款的上浮银行利率10%。今后，随着住房供需矛盾的缓和，商品房开发商的自有资金比例等这类制度需要从严掌握和改进。
（七）取消商品房预售制度
根据《城市商品房预售管理办法》定义，商品房预售是指房地产开发企业将正在建设中的房屋预先出售给承购人，由承购人支付定金或房价款的行为。我国商品房预售制度是一个历史的产物，适应了一个特定历史时期住房市场发展的需要，曾为我国住房市场发展和繁荣做出过一定贡献，但也留下了许多弊端，越来越成为住房市场健康发展的障碍，现已没有存在的必要。
一是商品房预售制度已失去了存在的经济条件。商品房预售制度最初是为了解决我国住房制度改革初期房地产开发企业资金不足、商品房供应不足的问题而设立的。随着经济条件的变化，目前房地产企业资金和住房的供应问题都已不存在。就开发资金而言，房地产企业经过10多年井喷式的发展，已积累了不少的资金。况且，还有大量的内资闲置，外汇储备也很充足。取消预售制度，打击的是那些空手套白狼的皮包公司或资金不足的公司，不会对有实力的房地产企业产生影响。另外，目前我国有大量的商品房空置和闲置，不存在当初供不应求的问题。取消预售制度，影响的是住房投机者，对自住用户不会产生实质性的影响。
二是取消预售制度，有助于减少住房交易产生的纠纷。由于预售制度卖的是期房，开发商与购房人的信息不对称，难免有先天的制度缺陷，由此产生一系列纠纷。譬如，可能导致建房质量、面积缩水、结构改变、社区不配套、一房多售、预售款挪作他用、延期交房、甚至烂尾楼现象的出现等问题，不一而足。取消预售，购房人购买的是实在的有居住功能的商品，其各种问题都容易搞清和谈判，从而减少不必要的社会纠纷和闹事。
三是取消预售制度，有助于控制房价。预售制度让开发商从购房入手中收取了大量预购房资金，使开发商不需要支付任何成本就获得了大量的流动资金。这样，开发商就可能延期住房上市，待价而沽，从而推高房价。取消预售制度以后，开发商的资金只有自有资金和银行贷款两部分组成，银行贷款是有偿使用的，需要支付利息。为了减少资金使用成本，加速流动资金回收，减少资金使用成本，开发商就会加快开发进度，加速商品房的上市来回流资金，从而有利于控制商品房价格。
四是取消预售制度，可以避免隐性风险。过去房地产开发商自有资金所占的比例较少，开发资金主要是预售款和银行信贷。但房地产业是一个周期长、资金密集和有较高风险的行业，受政策或其他因素的影响很大。要是停止开发，就会出现“烂尾楼”这样的现象，而此时房地产开发商已通过预售制度，把风险转嫁到了购房人和银行的身上。取消预售制度，开发商就必须增加自有资金，那些资质差或靠空手套白狼的企业自然淘汰出局，同时还能有效防止企业把资金中途转移到其他项目开发上，有效防止中途卷款而逃和烂尾楼的出现，避免隐性风险的显性化。
目前，预售制度所存在的有些弊端，政府管理部门已经意识到了，并试图通过第三方账户集中管理预售资金来解决部分问题。对预售款进行集中管理有积极的一面，一定程度上约束了开发商使用预售款的条件和范围。不过，这项新措施难以全面解决问题，并且增加了管理成本和监督成本。
（八）深化土地、财政、金融、公租房和所有制等制度的配套改革
依据2009年中央经济工作会议的精神，房地产业已经不再作为“国民经济的支柱产业”。因而，总体应改变和减少从政策层面“照顾”房地产行业市场化和过度扩张的措施。
住房与土地是紧密联系在一起的。住房是土地的附着物，不改变目前地方政府的土地财政现状，便难以解决住房问题，公租房的建设也不可能取得突破性的进展。土地制度改革重点应该是改变目前一元化的土地市场，在保证耕地面积不减少的前提下，使国有土地和集体土地平等进入土地市场。重点保障公租房土地供应，并从商品性住房和商业用房土地出让收入中，确定用于公租房建设的比例。
多渠道筹集公租房建设资金和后续维修资金。公租房建设资金主要来源应该是国家财政划拨、租金收入、商品房土地出让金和商业土地出让金等。根据公租房的“重庆模式”及其经验，公租房建设用地由政府划拨，免征行政事业性收费和相关税费，由重庆地产集团等国企承建，不让私人开发商开发，其建设资金和后续维修资金等都能有效保证。
此外，共产党执政的中国特色社会主义模式不应模仿资产阶级执政模式，即不宜把竞争性的高盈利领域完全让给非公企业，不应让公有经济专干一些盈利性很差的领域和为非公经济服务而成为其补充。因此，国有经济和集体经济应在利润率较高和保障性较强的住房领域保持主导地位，真正藏富于广大人民和代表人民的国家，而非极少数私人。
总而言之，城市住房问题是涉及广大老百姓的一个非常重要的民生问题。国家必须树立起以人为本和民生导向的住房发展思路，并制定科学有效的住房目标模式及其国家调控政策，这样才能在短期与长期相结合的基础上，真正解决城市住房领域存在的问题，让所有的城市劳动者住有所居并不断改善。
（原载《财贸经济》2011年第12期，第二作者为钟卫华）
[1] 参见王麦玲：《2008年度经济述评：中国需要一个健康发展的房地产市场》，国家统计局网站。
[2]参见夏明：《欧洲向闲置房开战荷兰空置房产可以无偿入住》，《中国贸易报》2008年7月24日。
[3]梁晓、张幸仔：《新加坡住房保障体系》，《中国税务》2009年第1期。