——关于国有资产管理机构及其职能的研究建议
一、关于国有资产管理机构的设置
（一）国外国有资产管理机构的设置模式
1.日本是以大藏省为主的管理模式国有资产的事务机关分为三种：一是直接执行国有财产事务的执行机关，包括行政财产的管理机关、普通财产的管理机关和总辖机关；二是回答执行机关咨询并提供帮助的咨询机关，包括国有资产中央审议会、地方审议会和旧军港城市国有财产处理审议会；三是进行监察的监察机关，包括国会、会计检查院和总务厅。其中，普通财产的管理处置机关原则上为大藏省，行政财产的管理机关一般为各省厅。如机场由运输大臣管理，国有林野事业设施由农林水产大臣管理，邮政事业设施由邮政大臣管理，皇室用财产和国民公园由内阁总理大臣下属的宫内厅和环境厅管理等。这是日本年新修订的《国有财产法》明确规定的。当然，大藏大臣是国有财产的总辖机关的首长，并不是说处理国有财产事务时大藏大臣居于各省厅长官之上，而是说他拥有对国有财产的管理处置及综合调整的责任和权限。在办理国有财产总辖事务时，若需限制各省厅长官的权限，必须由内阁会议作出最终决定。
2.法国和联邦德国是中央财政部和各主管部相结合，并以财政部为主的“双重监督”管理模式。在法国，每个国有企业都有相应的中央主管部门。譬如：铁路国有企业由运输部负责，煤气、电力和化工方面的企业由工业和研究部负责，从事港口的管理和建设的企业由国家海洋秘书处负责等等。经济和财政部是国有企业在财政方面的主管部门，每个国有企业的董事会中都有该部的代表，甚至派遣非董事会成员的“政府特派员”。经授权，“政府特派员”有某些问题的审批权在前西德，十多个主管部负责对本系统国有企业的纵向管理，财政部代表国家对国有企业行使所有权。财政部内专有一个单位主管国有企业事宜。它通过监事会和董事会成员的聘任保证国有资产的安全和增殖国有企业均由联邦审计署稽核，并向政府和国会报告稽核结果。
3.英国是以中央各主管部、财政部和议会相结合，并以中央各主管部为主的管理模式。主管部主要从任免公司董事会、决定企业经营总方向和财务控制及财政拨款等方面进行管理由于财政拨款需统筹兼顾，因而财政部有很大的发言权。它与主管部共同进行企业投资项目的审查和评估议会设有的国有化工业委员会、财政和文官事务委员会、公共会计委员会等，负责对国有企业进行监督审议有关事宜。任何企业的国有化或非国有化，必须经过议会的立法程序才能得以实施。
4.意大利和巴西是以中央专门机构管理国有资产所有权，各控股公司分散管理国有企业的模式。意大利分为三个层次上层是经济计划部际委员会和国家参与部，中层是各级控股公司，下层是运行的国有公司与企业。经济计划部际委员会负责制定政策，协调国家参与部和其他部门的关系。国家参与部负责指导、管理和监督所属控股公司，并根据法律及财政部长协商的结果，授予控股公司获得和转让的权利。巴西上层是国家计划部、财政部和一般专业部，中层是各个控股公司，下层是参股的国有企业财政部下属的国有企业局是国家统一管理国有企业的专门机构。其国有企业分别属于联邦、州或地区、市三级政府所有。
4.瑞典是主要由工业部和财政部分别管理的模式。瑞典在工业部下设国有企业局，由人组成，负责管理拥有9万雇员的国有企业的所有权财政部下设的行政局负责管理拥有1.2万雇员的个国有企业，其中包括北欧银行其他如交通部等也有个别国有企业。国会在特殊情况下可以由议员组成特别小组，监督某个国有公司的重组活动
6.美国是主管部和国会常设委员会分别管理的模式。对一部分国有企业由有关的部、处以及根据国会的各种决议而设立的专门常设委员会直接管辖。比如，国家的动力建设及其项目管理是由联邦自然资源开拓局、农业区电气化管理处等机构来进行的，国营原子能工业企业属于联邦原子能委员会管辖，船舶修造厂和灌溉工程属于联邦巴拿马运河公司管理处管辖而对大多数国有企业，则采取出租或承包给私人垄断组织的办法进行管理后者在西方国家极为罕见。
（二）国内在设置国有资产管理机构问题上的若干主张
1.在全国和各省市人大分设全民财产委员会，现有的国有资产管理局并入全民财产委员会，或者划归全民财产委员会领导，主持国有资产的管理工作全民财产委员会负责保管、监督和管理国有资产，国务院、省市政府以及其下的各部、厅、局不再负责对这些财产的具体管理。各级全民财产委员会的国有资产管理范围不是按地域划分的，而是按投资资金的来源划分的。作为中介性的国有资产经营公司，则同全民财产委员会之下的国有资产管理机构签定合同，然后进行持股，派出董事，参与经营管理这样做的好处，在于能彻底实现政企分开，避免行政干预，依法管理国有企业。
2.中央和地方分设国有资产管理机构它们是政府进行国有资产管理的行政机关，而不是经济实体为了体现国有资产是全民所有的性质，还应在全国各级人大设置国有资产管理委员会，对国有资产的经营和管理实行监督。政府的国有资产管理部门不仅向所属政府负责，而且向人大这一专门委员会负责。另外，要设立各级和各种投资公司进行跨行业和跨地区的自主经营。其益处是代表全民利益的人大参与管理和监督，既有利于做到政企分开，又能体现国有资产的全民所有特性。
3.只在中央和地方政府设立国有资产管理部门。全民所有制企业应由各级国有资产管理，部门代表国家直接对企业行使国家层次上的全民所有权，而由国有资产管理部门直接委托企业行使企业层次上的所有权，并对国有资产管理部门负责。切忌建立形形色色的中介管理机构，如大一统的“国有资产经营公司”、“国有资产投资公司”等等。此举的优点在于，两种层次的财产权分得很清晰，避免许多经济权利被中介经营管理机构所截留，把法人财产权真正赋予国有企业。
4.只在中央政府设立国有资产管理部门。以二、三百个国家级大型企业集团母公司、投资控股公司为“金字塔顶点”，依产权关系向下发展数以千计的子公司、数以万计的孙公司。这是因为，我国经济要向由少数大公司与众多中小企业构成的“二元经济”演进，在一些相对次要的部门和领域，国有资产应适当退出，而最终少量效益好的大公司跨地区和跨部门的发展，必然导致这一格局。
5.在中央和地方政府及国务院各专业部分别建立国有资产管理机构。国家国有资产管理局向中央有关专业部派出人员，组成该部的国有资产产权管理分支机构。这样，可以充分发挥中央各专业部在产权管理上的作用，便于将国有资产管理和行业管理有效地结合起来。
6.在中央和省市政府分设国有资产管理委员会，该委员会由同级的政府经济管理部门和专业部门的负责人构成，并由同级党政第一把手担任主任和副主任。该委员会的日常事务由下设的国有资产管理办公室负责。这种做法的目的，是增强国有资产管理委员会的权威，便于协调国有资产管理与财政、计划、劳动、金融等部门管理的关系。
7.在中央和省市财政部门分别设置国有资产管理局。国有资产管理部门应会同财政部门，对国有企业制定资产保值增值指标和财务效益指标及其考核评价体系，并以资产所有者代表的身份对企业税后利润实行管理。国有资产管理部门无论通过或不通过中介性产权经营机构行使所有者管理职能，凡属行业发展规划和政策方面的问题，都要与行业主管部门进行协调。这有利于财政部门编制预算，统一管理国家总财力。
（三）研究建议重构三层分类管理机构和三级政府监管机构
以上主张各有利弊，均有不够完善或明显不妥的地方。依据国内外已有的经验教训、基本国情和市场经济原则，建议现阶段我国国有资产管理机构可设置三大层次
第一层次，国有资产的立法管理和监督管理机构。由于国有资产的终极所有权属于“国家统一所有”，因而国有资产的所有权立法管理只能归全国人大，由全国人大代表全体人民实行全民资产的立法管理。同时，各级人大又是国有资产最终的监督管理机构。现有的各级人大财经委员会可适当扩大人员，以便加强这方面的工作。
第二层次，国有资产所有权的行政管理机构。在中央、省自治区和直辖市、市县、区三级政府中分别设置国有资产管理部和国有资产管理局，专司国有资产所有权的行政管理非行业行政管理性质。国有资产管理部只属于国务院直接领导，而非同属全国人大“双重领导”地方国有资产管理局只属同级政府直接领导，同时接受上级国有资产管理部门的业务指导，而非“垂直领导”除了这三级，其他层次的地方政府和行政层次如非直辖市一级的区、省建制的专区，均不设国有资产管理机构。另外，国有资产管理部也不向中央政府各专业部委如交通部、邮电部等派出机构和人员。“政府分级监管”，主要通过三级国有资产管理组织系统来进行随着企业集团的壮大和广泛发展，今后某些市和县的国有资产管理机构也可合并或取消。
第三层次，国有资产所有权的商务管理机构或称国有资产产权的经营管理机构。在介于国有资产所有权行政管理组织与企业之间，应建立大量跨行业和跨地区的国有资产产权经营机构。这种专司国有资产产权经营管理机构可从不同角度进行分类若按经营国有资产存在形态的差异性，拟分为1.实物性资产的中介经营机构（投资公司、建设开发公司等）；2.价值性的中介经营机构（银行、信托公司等）；3.无形资产的中介经营机构（技术开发公司、产权交易公司等）。若按中介经营机构的组织形式，拟分：1.为各种专业性的投资公司和信托投资公司；2.股份经营3.公司集团公司，即企业集团；4.行业性总公司。这些中介经营机构，可由现有的专业经济厅局和主管公司、企业集团的核心公司、大型联合企业的总公司、各专业银行以及某些国家垄断经营企业的主管部门等转型组成，也可由国有资产管理部门按需要新办。
二、关于国有资产管理机构的职能和任务
在上述国有资产管理系统中，各种机构和组织的主要职能与任务是不同的。
（一）全国人大在国有资产管理方面的基本职能和任务：1.代表全国人民拥有国家一切资产的最终所有权，制定和颁布有关国有资产管理方面的法律，是国有资产立法管理的主体。2.接受国务院关于国有资产管理状况的定期报告，并进行质询、调查和监督。
（二）地方人大在国有资产管理方面的基本职能和任务：接受同级政府关于国有资产管理状况的定期报告，并进行质询、调查和监督但没有权力进行国有资产的立法活动，除非全国人大特别授权。
（三）国务院设置的国有资产管理部属于全国性专司国有资产所有权行政管理的主体，主要行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、国有资产处置权，其管理目标是在有利于国家计划和宏观调控的基础上实现国有资产收益极大化。其具体职能和任务在于：1.贯彻国家有关国有资产管理的法规和政策，代表国家拟定、组织实施并监督执行具体的国有资产管理条例、方针和政策。2.组织对全国管辖的国有资产现状和变动清况的调查、登记、统计和评估工作（含在中国境外的国有资产）。3.对直属各类国有资产经营公司和企业集团等中介经济组织实施管理和监督，其中包括经营方式管理（含发包、租赁、合资、参股经营等）、人事管理（如派出董事、审批董事会和管理委员会）、投资管理、产权转让管理、收益管理、财务监督、审计监督等。4.对行政事业部门的国有资产（含经营性和非经营性）进行直接委托责任制管理（如教育部门国有资产可委托中央和地方的教育主管机构进行管理）。5.对某些特殊经济部门的国有资产进行直接委托经营责任制管理（如邮电部门的国有资产可委托中央和地方的邮电主管机构进行管理）。6.协调国有资产管理系统内部以及与其他管理系统的各种关系。
（四）其他地方政府国有资产管理部门，除了在管理范围和管理权限上与中央国有资产管理部有所区别之外，其管理的主要职能和任务是大致相同的。不过，要注意处理好国有资产所有权行政管理工作的中央与地方之间的相互关系，坚持国家统一所有，各级国有资产管理机构分别监督的原则坚持投资、管理与收益相结合的原则，即贯彻谁投资、谁管理、谁收益的原则坚持全国统一计划与发挥地方优势相结合的原则。
（五）国有资产中介经营机构是指那些在国有资产管理部门管理之下，联结国有资产管理部门与企业之间的关系，并从事国有资产经营管理的法人经济实体。它与企业是投资者与经营者的关系。作为国有资产经营性的管理主体，它对国有资产进行所有权或产权的商务处理，即对国有资产进行直接的经营管理以实现国有资产的保值和不断增值。其基本职能和任务在于：1.直接经营国家的投资，包括新建国有企业的投资，改造和扩建现存国有企业的投资，承租、兼并其他企业的资产，购置股份公司的股票，即以投资者的身份从事各项投资业务，但不从事具体的生产经营活动。2.对各类国有资产国有企业实行多方式的经营管理，如全权委托式资产承包经营管理、股份经营管理、租赁经营管理等。3.努力实现国有资产的增值和资金利润率的提高，及时向国家依法纳税，按规定向国有资产管理部门承担还本付息和资金付费等义务。4.对所属国有资产国有企业拥有产权处置权，包括产权核销和产权转移两个方面，进行国有资产的合理配置和调整，负责所属国有资产的评估。5.决定所属企业税后的分配比例，即企业的积累基金、福利基金和奖励基金按何种原则和比例提取决定用于扩大再生产的基金由企业自行使用与上交集中使用的比例和状况。6.负责为所属企业招聘或选派主要领导人，并定期考核和奖惩
各类国有资产中介经营机构的特殊性决定了在实行上述职能和任务时有一定的差异，但它们客观上除包括一般企业的商品经营职能之外一般还具有程度不一的纵向刚性协调职能和中介复合协调职能。前者是指中介组织对其所辖的占用国有资产的各类企业，具体通过有弹性的计划、组织、激励等管理手段，来协调其生产经营大政方针和相互关系的职能。这种协调因中介组织的产权关系和地位而具有一定的权威性和强制性。后者是指中介组织在国家和直接生产经营企业之间所作的协调活动的总称。具体包括政府方针和政策的合理贯彻及其结果的检查和报告，企业生产经营情况的汇总上报以及有关政策建议的反映和处理等等。上述两种协调职能的发挥，均以尊重基层企业的法人财产权为前提。
此外，倘若不是从国有资产管理机构而是从国有资产的整个管理系统来看，还必须指出如下相关问题：经营使用国有资产的企业单位，既是整个国有资产管理系统中被管理的对象，要对国有资产管理组织负责，又是一个独立的经营主体，在企业法人财产权范围内自主经营、自负盈亏。其基本职能和任务在于，以法人地位独立自主地开展国有资产经营管理组织授权的一切经营活动，以实现长期利润和资产收益的极大化。
三、关于国有资产管理部门与政府其他经济管理部门的关系
政府具有一般社会经济行政管理职能与国有资产所有者管理职能，这双重职能的合理实现，应体现在“一府两系、分类管理、全面协调”的体制和模式之中。一个政府从中央政府，省、白治区和直辖市政府到市和县政府均有两个系统一是国有资产管理系统，主要与所有权相联系。二是社会经济调控系统主要与行政权相联系。二者构成广义的国家友观经济管理和调控系统。国有资产管理部门主要应同下列部门搞好分类管理和全面协调的关系。
（一）与财政部门的关系。通过建立复式预算把生产建设预算与国家日常经费开支（非生产建设性支出）分开，分别由国有资产管理部门和财政部门充当执行主体。
（二）与税务部门的关系。推行“利税分流”税务部门凭借行政权向经营国有资产的经济组织征税，国有资产管理部门凭借资产所有权对经营国有资产的经济组织实行税后利润管理。
（三）与计划部门的关系。国有资产的投资主休和最终决策主体应是国有资产管理系统中的各类经济组织，计划部门负责所辖地区的投资的综含规划，并对关系到国计民生的较大投资项目实行参与管理或协商管理。
（四）与银行部门的关系。银行系统依据国家投资规划、产业政策和效益原则，自主地作出投资贷款决策，与国有资产投资主体保持独立自主和互惠互利的关系。
（五）与特殊产业部门的关系。对于具有自然垄断技术经济特征的行业或特殊行业的国有企业，如铁路、航空、邮电、电力、烟草、银行和军工等，国有资产管理部门通过授权方式，将资产所有者大部分行政管理职能直接委托给相应的政府主管部门行使，并明确责任，加强监督管理。这些部门的行政权、行业管理职能与所有者管理是基本合一的。
（六）与其他政府经济管理部门的关系内贸、外贸、劳动、经委、统计、审计、监察、司法、工商行政等政府部门，是从不同的侧面对包括国有资产经营在内的全社会经济活动进行行政管理和政策协调，但无权直接干涉和指挥国有企业。国有资产管理部门应与这些机构保持全面协作的关系，并取得它们的支持。
（七）与现存某些行业竞争性较强的政府经济管理部门的关系。这些部门在逐步适应市场经济和精减政府机构过程中要向单纯行业管理转型，甚至变为行业协会组织在这之前，国有资产管理部门要采取过渡措施，积极促进这类经济主管专业部门的职能转换
四、本研究建议的特点与优点
国内外关于国有资产管理机构及其职能的各种主张和实际做法均有利有弊，权衡利弊得失，本研究建议具有以下比较优：点第一，体现了市场经济基本规则与国有资产有序管理相结合的精神第二，体现了“政法分开”的精神行政管理与立法管理分开。第三，体现了“政资分开”的精神行政管理与资产管理分开第四，体现了“一府两系”的精神宏观调控与资产管理分开。第五，体现了所有权管理与行业管理分开的精神第六，体现了产权经营管理多层次和多类别的精神。第七，体现了精减政府机构和人员的精神。
参考文献：
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